论玩忽职守罪因果关系的实务认定

　　二00八年以来，据国家安监总局新闻发布会的通报显示，仅该年就发生了九起一次死亡30人以上的特别重大安全生产事故，这9起事故分别是：河南省郑州登封市新丰二矿“9.21”特别重大煤与瓦斯爆炸事故、深圳市龙岗区舞王俱乐部“9.21”特别重大火灾事故、黑龙江省鹤岗市南山区富华煤矿“9.20”特别重大火灾事故、四川省巴中市“9.13”特别重大道路交通事故、山西省临汾市襄汾县新塔矿业有限公司“9.8”特别重大溃坝事故、山西省太原市娄烦县太原钢铁集团尖山铁矿“8.1”特别重大排土场垮塌事故、广西壮族自治区百色市右江矿务局那读煤矿“7.21”特别重大透水事故、山西省吕梁市孝义市安信煤业有限公司“6.13”特别重大炸药爆炸事故、“4.28”胶济铁路特别重大交通事故。而这些事故中所涉及到的国家机关工作人员玩忽职守犯罪案件也更加引人关注，那么，在司法实务中，如何认定玩忽职守犯罪案件的因果关系也就成为了办案人员需面对的重大课题。 

　　玩忽职守罪属于结果犯，要追究玩忽职守行为人的刑事责任，必须确认玩忽职守行为与重大人员伤亡、财产损失之间具有刑法上的因果关系。而玩忽职守罪因果关系的认定，也因学术界存在多种观点从而成为司法实践中的一个难点。目前，无论我国还是大陆法系的刑法理论都认为刑法意义的因果关系为两层次的因果关系即事实上的因果关系和法律上的因果关系，但究竟该以何种理论来指导实践则无定论。笔者认为刑法的目的在于保护法益，犯罪的本质在于对法益的侵害，玩忽职守犯罪则是对国家法益的侵害，因而，刑法中的因果关系，特别是玩忽职守罪的因果关系，不能是哲学概念的翻版，更应该体现出刑法实践和理论研究的使命，超越必然或偶然联系方式的讨论，因为这种围绕必然性与偶然性展开的因果关系关系研讨并不能真正解决办案实务问题，所以，应当站在政治效果的高度、社会稳定效果的高度来衡量因果关系的法律意义，对于玩忽职守案件的因果关系应从事实层面达到概然程度就应当成立。  

　　一、玩忽职守犯罪中的因果关系概然模式就是：行为人未按职责要求履职的失职行为+中介因素的链接+危害后果=因果关系，只要行为人的失职行为背离其应负之责，而这些失职行为通过一定的中介因素作为链接，从而与最终中介因素所造成的危害后果之间形成事实上的因果关系，就应当成立该罪的因果关系。比如，某防汛指挥部在洪水到来之前，迟迟不下达疏散群众的命令，结果洪水冲溃大堤，造成数千人死亡的危害后果，防汛指挥部负责人的玩忽职守行为介入了洪水冲堤的中介因素，从而与数千人死亡的危害结果之间形成了玩忽职守犯罪案件在刑法上的因果关系。比如，轰动一时的河南省洛阳市东都商厦大火案中，公安消防部门、文化局、建设局、工商局及当地政府等相关部门领导人员在日常监管中特别是针对火灾隐患的监管中存在失职行为，这些失职行为正是通过养护员违章电焊这一中介因素的链接，从而与火灾所造成的309人死亡的危害后果之间形成了因果链条关系。再如，众所周知的国家药监局原局长郑筱萸玩忽职守案，其失职行为是对药品的批准文号审批监管不力，而药品生产企业利用某些制度的漏洞，从而使假药取得批准文号进行生产进而流向医药市场的行为正是中介因素，郑筱萸的失职行为正是通过这个中介因素的链接使其失职行为与人民群众用药风险的增加及恶劣社会影响这一危害结果之间形成因果关系。由以上事例可以看出，该罪中，行为人的玩忽职守行为都是通过中介因素从而与危害结果之间形成事实层面的因果关系，为此，应从事实角度来认定玩忽职守罪的因果关系， 只要符合玩忽职守犯罪因果关系的模式从而在事实上形成完整的因果链条关系即可。以下具体举例说明： 

　　案例一：北京大安山原副乡长李振民玩忽职守案。 

　　北京兴苑煤矿1112采区位于房山区大安山乡西苑村，由董立政、董永红（在逃）承包，该矿2005年10月被关闭后，二人私自拆除了垒封井口，制作了一个隐蔽的铁门，雇人开采。2006年6月2日采煤时发生事故，三名矿工死亡。2006年4月，房山区矿产资源整顿和规范办公室矿山执法大队在巡查过程中多次发现1112采区房屋、设备未拆除，煤仓有新煤，多次建议大安山乡政府采取措施，大安山乡矿山巡查大队也发现1112采区有出煤情况，并向乡长蔡国、主管副乡长李振民进行了汇报。蔡国两次责成李振民向西苑村发出通知，要求西苑村党支部、村委会立即组织人员对井口垒封、拆除所有房屋及设备，遣散所有务工人员。但西苑村党支部及村委会并未执行，李振民亦未监督落实。此后，大安山乡矿山巡查大队又多次向李振国汇报1112采区有出煤情况，李振民均未采取有效措施进行制止。最终李振民因玩忽职守罪判处有期徒刑1年，缓刑1年，判决已生效。该案中，李振民的失职行为客观存在，通过煤矿矿主非法开采这个中介因素的链接，从而与矿工死亡的危害结果之间形成玩忽职守罪的因果关系。   

　　案例二：北京市海淀区上庄乡乡长毕某玩忽职守案。 

　　1998年5月，“天涯名流别墅”准备建在海淀区上庄乡，乡政府土地规划科科长聂某明知该建设项目占用了国家特殊保护的基本农田，却隐瞒不报，并为开发商出具了《土地使用证明》。其间，身为乡长的毕某对这起违法占地项目并未采取有效措施及时制止、向上级政府及有关部门报告，也没有对乡土地规划科的主管人员违法批地的行为尽到监督管理职责，结果导致海淀区上庄乡37．28亩土地（其中含基本农田17．12亩）被非法占用并毁坏。而“天涯名流别墅”也因属于非法建筑，在2001年11月由法院强制执行，一夜之间变为了废墟。在这个案例中，海淀区上庄乡乡长毕某未按职责要求监管乡基本农田被违法开发的失职行为，通过开发商侵占农业用地这个中介因素的链接，从而与最终基本农田被毁坏的严重后果之间形成玩忽职守罪的因果关系，最终其以玩忽职守罪判刑１年，缓刑两年。   

　　案例三：宁夏中卫市迎水桥镇副镇长张奇才、中卫市海事局主持日常工作的副局长周庆华玩忽职守案。 

　　2007年９月23日16时许，宁夏中卫市迎水桥镇码头村一非航运农民自备生产运输船在横渡黄河过程中发生沉船事故，当时船上装载200袋玉米、16位农民（10男６女），重约８吨。运输船超载是导致沉船的主要原因。事发当时，落水的16人中有10人获救，６人死亡。经检察机关侦查，出事船只为无船员证、无船舶质量检测证和无船舶登记证的“三无”船只。事故发生的直接原因是人货混装、严重超载和摆渡操作不当造成，但也因为政府相关部门没有认真履行职责，未做好水上交通安全的监督和管理工作。时任中卫市迎水桥镇副镇长的张奇才，分管航运和安全生产工作，对工作严重不负责任，没有认真履行农用船舶水上安全管理职责；中卫市海事局主持日常工作的副局长周庆华，没有严格执行国家相关法律法规，在安全检查过程中发现“三无”船舶的存在，却没有采取任何相应治理措施，没有认真履行水上交通安全管理和监督职责。为此，两人应对“9·23”事故中死亡６人的严重后果负有监管失职责任，且已涉嫌玩忽职守罪被中卫市检察院立案侦查。 

　　案例四：安徽省合肥市包河工业区管委会原副主任吴俊斌玩忽职守案。 

　　包河区春轶轻纺机械制造有限公司在包河工业区获得土地使用，但直至公司拆迁结算都未支付任何费用。其后，在对土地使用费用进行结算时，该公司仅提供了土地资料的复印件，且存在造假行为，而负责此事的包河工业区管委会原副主任吴俊斌未坚持让对方提供原件，便进行结算，导致包河工业区管委会少收取土地出让费168万元。同时，义兴印务有限责任公司在土地结算过程中也存在造假行为，而吴俊斌同样没有深究对方提供的复印件,从而造成经济损失260多万元。并非法收受他人财物价值53万多元。本案中，吴俊斌作为管委会副主任，负责拆迁安置费用的结算，却对申报材料真假不辨，导致国家少收土地出让金260余万元。不仅如此，还为被拆迁人增加回迁面积以及尽快结算拆迁费，将手中的权力作为一棵“摇钱树”，为自己“摇”来37万元现金和一套房子。最终，合肥市包河区法院以受贿罪和玩忽职守罪，对包河工业区管理委员会原副主任吴俊斌做出一审判决，判处有期徒刑8年6个月，并处没收财产6万元。本案中，吴俊斌身为国家机关工作人员，其失职行为在于担任包河工业区管委会副主任期间，在负责结算“春轶公司”、“义兴印务”的土地款过程中，未履行职责，中介因素就是上述两公司提供虚假资料及重复提供同一宗土地资料等手段，无偿置换工业区土地的行为，最终使吴俊斌的失职行为与包河工业区遭受的264万余元经济损失之间形成了玩忽职守罪的因果链条关系。 

　　案例五：广西钦州市浦北县白石水镇原镇长梁君生玩忽职守案。 

　　1999年7月至2005年12月，梁君生在任浦北县白石水镇副镇长期间，分管烟花爆竹、特种设备、加油站等行业的安全工作。梁君生在任职期间，虽然按规定对辖区内的长岭炮竹厂进行了安全检查，但由于工作马虎、草率，致使该厂存在的没有按照国家有关安全规定组织生产、违反规定擅自改变工房用途、超药量生产及滞留药量过大、超人员生产、管理混乱、违规违章作业等安全隐患，没有及时被发现，更没有采取措施及时整改。2004年10月４日15时25分，该厂发生了爆炸事故，造成37人死亡、52人受伤，直接经济损失560多万元。其被钦州市中级人民法院以玩忽职守罪终审判处有期徒刑３年、缓刑３年。本案中，梁君生的失职行为在于未对安全隐患尽到有效监管的职责，这一失职行为正是通过长岭炮竹厂违规作业的中介因素为链接，与爆炸事故造成的37人死亡、52人受伤的危害后果之间形成因果关系。 

　　案例六:广西浦北安监局长宋传新玩忽职守案。 

　　  宋传新于2001年12月至2004年10月15日期间，任浦北县经济贸易局副局长兼安全生产监督管理局局长、安全生产委员会副主任兼安全生产委员会办公室主任。宋传新于2004年5月、8月、9月间分别组织相关职能部门对全县生产单位进行安全大检查，发现长岭炮竹厂存在严重安全隐患问题，并责令整改。2004年9月初，长岭炮竹厂接了外商货单，为了按约履行合同，加班加点突击生产，违反安全生产规范，改变工房用途，将无药的材料库、半成品中转库改为有药工序作业的工房，并超人员、超药量突击生产。生产过程中，南6号东间工房操作工马秀强在挤压纸片时，摩擦引起燃爆，从而导致2004年10月4日下午3时25分发生的长岭炮竹厂特别重大爆炸事件，造成37人死亡，52人受伤，直接经济损失560万元。 浦北县法院以玩忽职守罪判处其免予刑事处罚。本案中，宋传新在任职期间，其依法应当履行而事实上已经履行了安监局长对全县安全生产综合监督管理的职责，多次对长岭炮竹厂进行安全生产检查，发现严重安全生产隐患问题，并责令整改，但未能正确全面履行职责，协调有关部门落实整改不力，未能杜绝安全隐患的失职行为，通过“10.4”烟花爆炸事件的中介因素链接，从而与国家和人民群众的生命财产遭受特别重大的损失的后果之间形成因果链条关系。 

　　  从以上的个案当中可以看出，玩忽职守罪直接危害的是国家管理职能正常运作与公众对国家机关工作人员职务活动客观公正性的信赖，该罪中，无论是国家机关工作人员不履行职责还是不认真履行职责，都不能直接侵害公共财产、国家和人民利益，而是通过违章生产、非法采矿等中介因素，为危害结果的发生提供了物理意义上的原因力，直接导致了危害结果的发生。玩忽职守罪因果关系中的中介因素是玩忽职守行为与危害结果建立因果联系的必要环节，没有中介因素，就没有玩忽职守罪的因果关系。玩忽职守行为正是借助中介因素导致了危害结果的发生。所以，只要危害后果的确存在，而相应负有监管职责的国家机关工作人员的失职行为与危害结果之间存在事实上的因果关系就足以形成概然的链条关系，此玩忽职守犯罪行为的因果关系就应得到认定，而不应当再成为控辩双方甚至法院审理过程中的质疑焦点。 

　　二、以往学术界对刑法上因果关系的理论即条件说、原因说、相当因果关系说以及必然偶然因果关系说等等，诸多学说中，有的学说在学术理论界已经广受质疑，有的也由于其缺少明确的判断标准，同样难以发挥指导司法实践的作用。 

　　（一）条件说，又称全条件同价值说，这个学说认为行为在逻辑上是发生结果的条件，就是结果发生的原因。此说主张在行为与结果之间，如果存在逻辑上必然的条件关系，即＂如无前者，即无后者的关系（Condition Sine Oua Non,简称Ｃ.Ｓ.Ｏ.Ｎ公式），则存在刑法的因果关系。条件关系成立，只是一种一般的事实判断，它说明一个行为与结果、若干行为与结果、若干行为和自然现象与结果之间存在“无此则无彼”的联系，却不能说明一个行为相对于其他行为或一个行为相对于其他自然现象是否与结果有更密切的联系，也没有说明它对于结果负担客观责任的份额，仍然不可能甄别它是不是构成要件的行为。 

　　（二）原因说，又称原因与条件区别说，此说区分原因与条件，将结果的发生与许多条件相对应，提出特别有力而重要的条件作为发生结果的原因，其他条件则不认为其对于结果的发生具有原因力。又分为以下几种学说：必生原因说、直接原因说、最重原因说、决定原因说。 

　　（三）相当因果关系说，是按照条件说的观点，行为与结果被认为有因果关系时，进一步把人类全部经验知识作为基准，基于何种原因的行为引起某种结果的事实，一般认为相当时，则认为它是刑法上重要的因果关系，属于这种相当性范围以外的结果认为没有重要性，从而刑法上不予考虑。分以下三种观点：主观的相当因果关系说、客观的相当因果关系说、折衷的相当因果关系说。 

　　上述一些学说，在认定具体案件的过程中，控、辩、审三方会因为所持观点不同而产生争议和分歧，举例来分析一下，如假设一个案例为大前提：某防迅指挥部在洪水到来前，没有及时下达疏散群众的命令，结果洪水冲垮大堤，造成数千人死亡的危害后果，那么防迅指挥部的负责人是否涉嫌玩忽职守犯罪呢？这个案例中因果关系该如何评价？如果以条件说为依据，造成群众死亡的原因为洪水冲堤，但防汛指挥部没有下达紧急疏散命令也可以算作一个原因，如依相当因果关系说，则还要考证防迅指挥部的负责人对于洪水暴发的事实能不能认识，如不能，则因果关系要件欠缺，不能认定行为和死亡结果之间存在刑法上的因果关系，这样，就导致如此简单事例的因果关系问题又要经过复杂的论证，所以各种学说对于玩忽职守犯罪的因果关系界定脱离了该罪的现实意义，使实践中长期为此问题因立场的不同而争论不止。下面举一个真实的案例予以剖析：被告人黄某、熊某，均系某县林业局资源站工程师，熊某还系该站站长。2003年3月，该县某乡三红村经村民代表一致同意，决定将属村集体所有11.73公顷，具有22年树龄的人工杉树林木转让给某实业公司，并与该公司议定了包干价款，遂向县林业局申请采伐该片人工杉林，采伐方式为“皆伐”。县林业局资源站受托对该伐区作调查设计，被告人黄某被指派与乡林业站有关人员具体实施。调查设计中，黄某违反《林木采伐伐区调查设计技术规定》的要求，选择的角规样点不具有代表性，且选点大大少于规定的个数，据此推算出该伐区共计林木蓄积457立方米，材积265立方米，并出具了伐区调查设计书。被告人熊某作为负责审核的站长，亦违反有关规定，未对黄某的调查设计书进行认真审查，即在采伐申请表上签署审核同意报主管局长审批的意见。主管局长据此审批同意发证。县林业局对该伐区发放了457立方米蓄积，265立方米材积的林木采伐许可证。随后，实业公司在向三红村交清了141500元的价款后，将该林地上的杉树全部采伐。案发后，经有关部门对该伐区采伐迹地进行现场鉴定，结果是：实际采伐材积558立方米，蓄积930立方米，比原调查设计的蓄积457立方米多了473立方米，大大超出了蓄积调查允许误差率为10%的规定。另查明，该县2003年度林木采伐限额有蓄积7928立方米的节余。本案两被告人在履职过程中违反有关规定，不认真履行职责，工作出现重大失误，属于玩忽职守的性质是没有异议的。但是在如何看待其行为的危害后果以及与危害后果之间的因果关系方面，是否构成犯罪方面，存在争议。公诉机关认为：被告人黄某、熊某违反有关规定，不认真履行职责，致使473立方米蓄积的林木被无证砍伐，森林资源遭到破坏，其行为均已构成玩忽职守罪。而两被告人及其辩护人均提出了本案未造成重大损失，不能以玩忽职守罪论处的辩解和辩护意见。一审法院支持了控方观点，认定罪名成立，但二审法院却最终做出了无罪判决。但我们如从玩忽职守犯罪的行为人失职行为与危害结果之间概然因果关系的模式来考证，本案例中，正是由于两被告人的玩忽职守行为导致了473立方米的蓄积被无证砍伐，森林资源遭受破坏，这一客观事实是无疑异的，两被告人的失职行为也正是通过这样的滥伐行为作为中介因素进而与危害后果之间形成因果链条关系的，为此，如二审法院能从这样的因果关系出发来审查该案，则与控方就不会出现重大定性的分歧。 

　　三、确定概然因果关系应把握的原则。 

　　（一）、行为人是否具在法律、法规或相关规章所确定的相应职责。作为国家公权力的行使者，国家机关工作人员在特定工作岗位上都负有相应的法律义务。只有国家机关工作人员正确履行相关义务，才能保证国家机器的有效运转和社会关系的稳定和谐。任何一个国家机关工作人员不履行或不认真履行职责的玩忽职守行为，都可能破坏社会的运行机制，给某一社会领域带来灾难性后果。因此，国家机关工作人员严重不负责任，不履行或不认真履行其应负之责是第一位需考证的。如，一名法官在遇到歹徒行凶杀人时，没有阻止救人，而是逃之夭夭，最终人被杀害，这名法官由于没有相应职责而不能构成玩忽职守罪。 

　　（二）、是否存在相应造成危害后果的中介因素为链接点。渎职犯罪中，国家机关工作人员玩忽职守行为所制造的危险往往要通过中介因素来实现。在很多因玩忽职守致使发生重大安全生产事故的事件中，国家机关工作人员的行为往往就是违法审批、疏于检查等不履行或不认真履行职责的行为。比如，北京市密云“2.5”特大伤亡事故中，密云县城关派出所长、政委未按县公安局制定的相关安全保卫工作方案，没有派出警力到“云虹桥”桥两端对游人进行疏导、控制，致使桥上人流密度过大，秩序混乱，部分游人在桥西跌倒后相互挤压，造成37人死亡，数十人受伤的特大伤亡事故，该派出所所长孙某、政委陈某的行为就构成不履行职务的玩忽职守罪；再如，1998年4月16日，江西省修水县白岭派出所在处理群众检举余某某拐卖妇女案过程中（事后查明余系无辜公民），违反公安部有关延期留置的规定，在没有办理延期留置手续的情况下，将余某某继续留置在条件简陋的留置室内，未对余的吃饭、饮水、御寒等问题做出适当的安排，派出所长张某同值班人员一起外出吃饭，造成余某在无人看管的情况下自杀身亡。张某的行为就构成不正确履行职务的玩忽职守罪。 

　　（三）、在前两层面的事实存在的情况下，应进一步运用监督过失理论加以印证。对监督者的疏于监督行为应作否定性评价，而且此种否定性评价并不是以危害结果为源头从结果往前溯及原因，而是直接将监督者的过失视为最终危害结果的原因力，即作为直接责任人员的监督者，由于怠于监督，没有及时防范或纠正直接行为人的过失行为，以至于发生了危害结果。虽然其监督过失行为本身并不必然导致危害结果的发生，但隐含了危害结果发生的危险，对最终结果的发生仍具有一定的原因力，因而必须与介入的主体共同承担责任。 

　　如前所述，玩忽职守罪是一种不作为犯罪，这就使得玩忽职守行为与“重大损失”的危害结果间的因果关系呈现一种别样的特点，而因果关系是行为与结果之间的一种客观联系，这种联系具有事实性质，为此，在具体处理个案过程中，应从事实角度对待因果关系的认定问题。